平罗检察理论调研

第10期

平罗县人民检察院编                                                          2018年6月21日

行政公益诉讼中的证明责任及标准探索

宁夏平罗县人民检察院 杨学松*                     

内容摘要：检察机关提起行政公益诉讼，目的在于保护社会公共利益，其在证明责任及标准方面与普通民事、行政公益诉讼有不同之处，应予以明确。笔者认为立法修改应进一步合理分配检察机关与被告行政单位举证责任，在特殊的公益诉讼案件中，检察机关确实没有举证的权能或者举证的手段不足，则应该相应地降低它的证明标准，或者如果被告在举证上不予配合，那么可以采取举证妨碍等法则推定被告人存在过错或者因果关系。

关键字：举证责任倒置、调查核实权、诉讼请求

一、行政公益诉讼背景

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年，最高人民检察院会同有关部门制定了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，确定北京等13个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点，试点期限2年。2017年6月27日，全国人大常委会通过了《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》，检察机关提起公益诉讼制度正式入法。2017年7月1日起，检察机关提起公益诉讼工作全面开展。

二、行政公益诉讼现状

随着我国经济社会持续发展，各种矛盾和纠纷也层出不穷，与此对应的诉讼问题也挑战着司法机关各项诉讼制度，其中最为典型的就是群众出于对公共利益的维护而将行政主体告上法庭。因此，为了解决这种行政行为侵害公益的实际纠纷，我国一些法律法规已对行政公益诉讼的问题作出了一些规制。如《民事诉讼法》规定，任何人对选举委员会的申诉处理决定不服可以向法院提起诉讼，其中原告可以是本人，也可以是相关的其他公民。自《检察机关提起公益诉讼试点方案》实施以来，检察机关结合工作实际，在广泛征求各方意见的基础上，最高人民检察院制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，进一步对检察机关提起公益诉讼各项工作进行了细化和明确。

（一）案件范围。明确提出检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

（二）调查核实权。检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中，可以采取：（1）调阅、复制行政执法案卷材料；（2）询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等；（3）收集书证、物证、试听资料等证据；（4）咨询专业人员、相关部门或者行政协会等对专门问题的意见；（5）委托鉴定、评估、审计；（6）勘验物证、现场；（7）其他必要的调查方式。

（三）诉讼请求。对于行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家利益或者公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。提起公益诉讼应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据。可以向人民检察院提出撤销违法行政行为，在一定期限内履法定职责、确认行政违法或无效的诉讼请求。

三、行政公益诉讼中证明责任及标准遇到的问题

检察机关提起公益诉讼制度，弥补了提起行政公益诉讼主体的缺位，有效地督促了行政机关依法行政、严格执法，调动了法律规定的机关和组织参与公益保护的积极性，必将在国家和社会公共利益保护中发挥出十分重要的作用。但在司法实践中，行政公益诉讼依然存在以下问题：

（一）行政机关不积极配合检察机关调查取证。一些行政单位认为，检察机关提起行政公益诉讼应按照权责相对应原则，检察机关应当承担更多的举证责任，因行政管理相对人在行政管理中处于弱势地位，法律规定在一般行政诉讼中行政机关承担主要的举证责任，在行政公益诉讼中，检察机关拥有更多的调查取证权，应承担更多的举证责任。因此在司法实践中，检察机关调查取证过程中，一些行政机关不予积极配合检查干警工作，致使部分案件证据不能及时有效取得。但在行政公益诉讼中，作为被告的行政机关在做出相对行政行为时，必须持有充分的事实根据和法律依据，如果该行政机关在诉讼中不能举出上述事实及依据，说明它所作的该行政行为非法。

（二）关于行政公益诉讼举证责任的规定不明确。检察机关在提起行政公益诉讼中应当承担什么样的举证责任没有明确的规定。有人认为应当采取平均主义的原则，可以按照“谁主张、谁举证”的举证责任规则来确定检察机关提起行政公益诉讼的举证责任。也有人认为应按照行政诉讼法规定的基本原则确定检察机关的举证责任。也就是说，虽然检察机关在调查取证方面比普通原告拥有更多的手段和经验，但是不能因此而免除被告证明自己行为合法性的举证责任。行政公益诉讼举证责任没有明确规定，导致检察机关在办理行政公益诉讼过程中遇到有关单位或个人搪塞、甚至拒绝时束手无策，能否配合调取证据完全取决于涉案单位的法治意识及自觉性。除此之外，行政公益诉讼中行政机关怠于履职的情形、诉前检察建议发出后是否整改的衡量标准、刑事附带民事公益诉讼的具体操作程序等问题均缺乏明确的法律规定。

（三）公众缺乏对行政公益诉讼的认识。公益诉讼工作的开展是一项系统工程，需争取各方的支持，离不开党的坚强领导，更离不开法院及各行政执法单位的协作配合。公益诉讼工作实施以来，北京、吉林、河南等地的检察机关积极向当地党委、人大汇报重大工作部署和重点案件办理情况，与各行政机关、法院等单位召开联席会，会签文件，在大力宣传公益诉讼工作的同时，得到了党委、人大的有力支持，也得到相关部门的协作配合，公益诉讼工作全面发展，取得了良好的社会效果。但公众对公益诉讼缺乏认识仍会阻碍检察机关查办公益诉讼案件，一方面对于公共事务，政府行政部门往往是主体，政府会采用行政干预的方式处理，公众一般通过到行政部门上访、举报等形式，而非走司法途径，检察机关查办公益诉讼案件依靠群众获取证据的力量还比较薄弱。

四、行政公益诉讼的证明责任和标准对策

检察机关机关提起公益诉讼，目的在于保护社会公共利益，其在证明责任和标准与普通方面与普通民事、行政诉讼有不同之处，应当予以明确。

（一）行政机关应当承担更多举证责任。若让检察机关承担过重的举证责任，会因为加重负担而打击检察机关提起诉讼的积极性，实际上不利于对国家利益和社会公共利益的保护。因此，可以在检察机关与行政机关之间就举证责任进行合理分配。由检察机关承担提出初步证据的举证责任，证明被告的行为损害国家利益和社会公共利益的事实，行政机关仍应承担证明自己的行政行为合法性的举证责任。

（二）明确检察机关在行政公益诉讼中的举证责任。    立法修改要将举证责任倒置做出更加明确的规定，检察机关应该就构成公益性侵权的要件事实进行举证，证明具体包括损害公益的行为和事实、主管过错、所造成的事实损害以及后的因果关系。在特殊的公益诉讼案件中，检察机关确实没有举证的权能或者举证的手段不足，则应该相应地降低它的证明标准，或者如果被告在举证上不予配合，那么可以采取举证妨碍等法则推定被告人存在过错或者因果关系。

（三）争取各行政机关配合和支持。加强与行政机关沟通协调，汇聚对公共利益的保护合力。要加强与环保、国土、市场监管等行政机关、社会组织的沟通协调，充分发挥其他适格主体在公益保护中的作用。在线索摸排、调查取证等方面强化配合，在信息共享、技术咨询等方面强化协作。建立与人民法院协调沟通机制，共同加强对案件管辖、证据规则、庭审程序、出庭规范等实务问题的研究，共同推动公益诉讼相关机制制度的完善。

（四）进一步加强宣传行政公益诉讼。在“广度”和“深度”上下功夫，让更多群众了解公益诉讼工作，争取更多力量的支持。公益诉讼工作作为一项新业务，不仅仅是检察机关内部人员需要加强学习，外界还需更多的推广，才能让更多的社会群体、行政机关、企业更好的了解公益诉讼，为公益诉讼的顺利开展打下坚实的基础。