平罗检察理论调研

第11期

平罗县人民检察院编                                                          2018年6月21日

司法责任制背景下检察机关案件管理

工作的现状与完善

宁夏平罗县人民检察院 曹文娜*                     

传统意义上的检察机关案件管理是纵向的条线管理。随着司法改革的不断深入，检察机关横向案件管理的需要越来越迫切。2011年高检院成立案件管理办公室，标志着专门的横向案件集中管理工作得以在全国各级检察机关推行。虽然传统垂直线形管理的惯性依旧强势，但是，横向案件管理工作的地位和作用愈发明显和重要，实践中面临新的挑战和问题。

一、司法责任制实施对检察机关案件管理工作提出的新要求新任务

司法责任制改革通过赋予检察官办案主体地位和独立办案权，减少审批环节，淡化“三级审批制”的行政化色彩，实现检察办案司法化。然而，“任何权力都有放任行使”的本性，为防止检察官滥权恣意或不作为，必须建立与检察权运行新机制相适应的内部监督制约机制，实现“充分放权”与“有力限权”的统一，其中案件管理必须成为内部监督制约机制中的重要一环，通过流程管理、流程监控、质量评查以及检务公开等方式实现监督而不代替。

同时,检察官分类管理和单独序列化,要求在原有对检察业务部门和基层检察院的考核基础上，建立健全对检察官的考核评价与激励机制，从而为检察官的任免、晋升和考评提供制度性保障，以提升检察官的职业尊荣感和工作责任心，客观上也需要案件管理部门去关注并及时准确提供检察官履职状况信息，科学合理评估案件办理绩效。

综上所述，案件管理工作已成为检察机关落实司法责任制的重要基础和制度保障。但从当前司法实践来看，案件管理工作的体制机制和方法手段与之显然不相称不配套，有待从管理理念、管理模式、管理机制、管理举措等方面进行反思和完善。

二、检察机关案件管理工作的现状

高检院先后发布《最高人民检察院案件管理暂行办法》、《人民检察院案件信息网上公开工作操作规范（试行）》和《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》等工作规范，各地检察院也不断推出更为细化、更具操作性的细则，以规范指导案件管理工作。在看到成绩的同时，检察机关更需对工作中存在的问题加以重视。主要有：

（一）案件管理机构定位简单化。当前，对案件管理属性及其价值存在不同程度的认知偏差，有的将案件管理部门简单定位在从事检察办案辅助事务的“大内勤”，有的将其定位成办案活动的实体监督部门。笔者认为，“大内勤”的定位弱化了案件管理工作的重要功能，背离了检察机关案件管理机制改革方向。工作目标上，案件管理部门通过统筹管理案件，提升执法水平、提高案件办理质量，而内勤工作则仅仅通过事务性工作实现案件的正常流转。工作内容上，案件管理部门是对案件办理规范的实时动态监督、事后的质量评查和对检察官履职的考评、绩效认定，而内勤工作则缺乏监督内容。而将案件管理定位在实体监督上，虽出于保障办案质量的初衷，但实务操作中常因干预过度、干扰办案而最为业务部门所诟病，或因自身能力不强、力量不足难以承担而流于形式。

（二）案件管理部门配备薄弱化。案件管理部门的力量配备整体较弱，表现在人员数量少，检察官员额少，辅助人员较多，年龄、学历、身份结构不合理，个体素质不高，工作经历、业务能力与案管岗位素能不相匹配等方面。“错误地将案件集中管理简单定位于从事内勤事务和数据统计工作，导致改革中高素质检察人员配备困难，管理流于形式，难以显现案件管理改革的作用”。

（三）案件管理方式陈旧化。实践中，往往重视的是案件管理的某个环节而不是整个过程，即对事后监督评查较为重视，对于事前的预测和事中的动态管理则重视不够。案件管理方式的陈旧，还表现在案件管理信息化建设滞后，对信息化的理解有一定的偏差。虽然重视案件管理信息平台和软件建设，但忽略了案件管理信息化的内容设计和及时更新，忽略了信息化队伍建设，影响了案件管理信息化功能的有效发挥。同时，工作中还暴露出更深层次不足，即对案件管理认知偏差、管理理念缺失以及管理能力恐慌。

三、域外国家或地区案件管理的启示与借鉴

目前，世界主要国家和地区的案件管理改革模式，大致分为英美法系的管理型司法模式和大陆法系的集中审理模式。管理型司法模式强调案件管理人的作用，要求从立案到开庭的审前程序应在法院指派的案件管理人的控制之下，以提高效率、缩短时间、降低成本。集中化审理模式是通过庭前的工作使正式的庭审活动顺利进行，达到缩短诉讼时间的目的。总体来看，域外案件管理改革的主要目标是提高诉讼效率，减少诉讼延迟，降低诉讼成本，加速推进司法进程，不以解决司法不公为目的。其主要措施有灵活配置司法资源、设置专门的案件管理法官、对案件进行类型化处理、实行流程管理、加强审前准备、开发管理软件等。

我国与域外国家在司法制度、司法理念等方面有所不同，司法实际也有很大差异，虽不能与域外国家语境下的案件管理相提并论，但在解决司法效率低下、司法成本过高等困扰方面仍有较大启示：

（一）加强案件管理的必要性。无论英美法系还是大陆法系国家，都强调对案件的管理，认为案件适度管理并不影响法官独立。从我国司法运行模式分析，《人民检察院组织法》只规定了检察院的基本职能、组织结构等，但具体到检察官数量配备、职责分工、奖励惩罚等事务未作安排。诉讼法规定了诉讼程序，但无法保证诉讼效率和诉讼质量。换言之，在一般立法和具体司法活动之间，需要另一种机制，即案件管理机制来保证司法活动顺利进行，并实现更好的质量和效率。目前，案件管理的规范性、系统性、科学性还不够，案件管理的理论体系尚未建立，建立健全符合我国司法国情的案件管理制度，无论从理论还是从实践来讲均非常必要。

（二）加强案件管理必须避免司法行政化。不管在当事人主义还是职权主义模式下，案件管理不应损害、突破法官（检察官）独立已是共识。但避免行政化应当是案件管理必须遵循的规律。事实上，自横向案件管理推行以来，学界和实务界对于案件管理一直存在司法行政化的批评，如影响检察官的独立办案等等。一些地方的案件管理或无所作为，或越位干预实体办案。因此，如何做到管理科学、民主、高效，需不断摸索和加强研究。总之，案件管理必须要遵循司法办案规律，也要符合司法管理规律。

（三）案件管理要重视司法资源配置。公正公平是司法改革和司法办案追求的优先价值，但关乎效率、成本的司法资源配置同样值得关注，并存在着巨大需求和改进空间。要解决这个问题，单靠增加检察官数量或加强思想教育是不可能解决的，必须充分运用管理手段，科学调度办案工作，理顺部门职能关系，激发检察官的工作责任心和积极性来提高司法办案效率。在具体实施中，主体是各业务部门，案件管理部门则要为业务部门优化司法资源配置提供及时、准确的信息，且很大程度上取决于案件管理部门的日常工作之中。

四、检察机关深化完善案件管理工作的具体思考

（一）案件管理人员要具备全局视野、树立整体意识。案件集中管理后，尤其是统一业务应用系统上线运行后，打破了原有部门间的信息壁垒，横向整合案件信息资源，实现信息畅通流动，检察大数据初具规模，案件管理部门得以全面及时地掌握全院所有案件的办理信息。对案件管理部门而言，既是优势，更是责任，所以，案件管理部门及其人员要通过对点（重点人、案）、线（整个案件流程）、面（办案动态和趋势）三个维度的管控，把分散的个别化的办案行为统摄于案件管理的整体之中，对检察院总体案件质量和进度做到心中有数、管理有序。同时，还要善于从检察院整体、全局角度出发，运用定性与定量相结合的方法，及时总结办案经验，发布优秀案例，捕捉发现和深入分析在执法办案各环节中遇到的普遍性和倾向性问题，提出针对性建议意见，为院领导统筹决策、管理各项检察业务提供重要参考和依据。

（二）案件管理权避免行政化、力求司法化。案件管理对象是办案活动非行政事务，必须遵循司法规律，服务司法办案，更好地践行司法公正，因而案件管理权实际上带有很强的司法特性。案件管理权强烈的司法属性决定了案件管理部门的司法属性，案件管理部门是不折不扣的业务部门，绝不可以将之视为行政管理部门，或等同事务中心，或将其简单地划分为三线业务部门。其地位的整体性、职能的监督性、业务的复杂性、作用的综合性，反而对员额检察官的履职能力、岗位素质提出了更高要求，至少应与一线业务部门同等对待。案件管理部门的监督，是非诉讼性的监督制约，是在诉讼程序之外工作机制层面对办案业务活动的监督，表现为提醒预警、督导督查、业态分析和考核评估，具有全程性和动态性。

（三）案件质量管理要有质量标准。案件管理工作离不开案件质量标准化管理，有了案件质量标准，才能衡量个案办理的公正、效率和效果，才能开展对执法办案活动进行纠错、纠偏等管理监督活动，才能评判检察官个体之间、业务部门之间、检察院之间工作差距。案件质量标准应当包括案件办理的程序质量标准和实体质量标准。从实践情况看,目前全面完整的检察系统案件质量标准尚未形成,案件管理部门应当花大功夫去系统梳理执法办案相关的法律法规、司法解释、业务规范、纪律规定，制定统一、全面、权威的业务质量标准体系，对案件质量实施标准化管理。各业务部门、诉讼阶段对案件质量的要求是不同的，因此,案件管理标准应细化到如案件受理、立案、侦查终结、批捕、审查起诉各阶段，对不同阶段的事实、证据、罪名以及侦查起诉的一致性分别制定标准。

（四）案件管理监督要适度合理。在具体工作中，案件管理部门要坚持以执法办案为中心，充分尊重司法办案规律，充分尊重检察官独立办案，保持适度性，避免直接干涉案件办理具体过程，监督审查范围应当根据诉讼阶段和工作内容的不同有所区别，即在案件流转过程中，应主要定位于程序性审查，目的是控制办理案件过程中的程序性违法行为，一般不宜进行实体性审查,否则可能干扰正常独立办案,反而导致办案效率低下、降低办案质量，或影响部门之间正常的协作关系，甚至可能导致实体责任的互相推诿。若发现明显实体错误，应及时提醒办案部门；严重违法违纪的，应及时报告检察长处理。在案件质量评查中，主要定位于实体性审查，目的是对其他业务部门办理案件的质量做出实体评价，依法及时纠正案件办理中的违法情形。当然，基于现阶段案件管理部门的人员配备状况，案件质量评查应当确定重点（如不批捕、不起诉、无罪判决等类型案件），坚持量力而行，务求实效。

五、深化完善检察机关案件管理工作的建议

（一）进一步加强和改进案件质量评查工作。笔者建议，一是有必要建立实施由上级检察院主导的基层检察院间相互交叉评查制度，既能抛开所谓“情面”等影响评查权威性的因素干扰，又能真正跳出考核制度带来的立场、利益所局限，评查出执法办案中的质量问题，树立评查权威；二是注意评查的全面性，在发现案件办理质量问题的同时，从中评选出优秀案例，树立正面典型，明确质量标准，提升办案积极性。三是建立评查岗位检察官从一线检察官中产生的遴选制度，确保与评查岗位素能相互匹配。四是建立实施审查制度，对存在严重质量问题需追究司法责任，规定阅卷、听证等必要评查程序，以作为对评查缺乏“亲历性”批评的回应。五是提高案件质量评查报告的质量，既要有问题描述、原因分析，也要有对策建议，经验总结和优秀案例。

（二）利用检察大数据，进一步做好检察业务分析。深入挖掘利用检察大数据，形成好的业务分析报告，当好参谋助手、服务领导决策，应当成为案件管理部门工作常态。笔者认为，当前做好检察业务分析工作要注意以下几点：一是应以数据和案例说话，从关联数据信息中发现问题、判断趋势、找出解决方案，不宜偏离数据和案例搞分析；二是应当高点定位，紧扣中心工作、热点难点，善于从检察长、党组的高度去选好题展开分析；三是无论是整体宏观分析还是局部微观分析，应着眼于揭示基本面，体现出从“形”见“势”，“点”上见“面”的特点；四是应当注重时效性，及时作月度、季度、年度业务分析，准确把握检察业务动态；五是应当紧密结合案件管理工作中流程管理、流程监控和案件质量评查实际，以问题为导向，有针对性地开展业务分析。

（三）以程序监督的自动化实现全员、全面、全程的同步监督。笔者认为，有了信息化才是真正意义上的案件管理，因为信息化完全克服了以往人工管理、手工统计所带来的局限，实现了对所有执法办案行为的全程动态监管，解放了劳动力，提高了管理监督效率。随着人工智能技术的进一步发展，诉讼程序、办案流程的日益成熟，以及高检院统一业务应用系统日趋完善，程序监督自动化实现的条件也已完全具备。因此，案件管理工作要把程序监督自动化作为当前重点工作来抓，开发程序监督自动化系统，加强对涉及程序监督的内容梳理，并将之转化为电脑能够识别的语言和规则，实现对所有在办案件的全天侯、不间断监控，对办案期限和羁押期限自动预警提醒，自动列出不规范办理的案件清单。流程监控员只需根据系统提供的案件清单实行“手术刀式”的精确监督，区别情形采取监督措施。

（四）遵循司法规律，实行检察官绩效考评的适度量化。当前，对检察官绩效考评中采取过度量化考核和数据排名，导致对办案价值的干扰和办案质量的削弱。笔者认为，案件办理的价值（或者说绩效），包括质和量，或者是质和效两个方面，质才是办案的核心价值，但质的价值难以通过量化来考评。因此，一要注意克服“唯数据”论和“量化万能”论，真正重视定性评价在绩效考核中的地位和作用；二要注重建立具有差别化的指标体系，综合考虑案件的类型和复杂性、部门的管辖范围、工作任务和队伍规模，以适应不同类型案件的要求和不同地区、不同部门的实际；三要注重设定绩效考评的合理区间，只要检察官的考核数据值在合理区间内，该检察官是适格的，是可以续任的，反之则应淘汰。检察绩效考评应强调“评”，弱化“考”，发挥体温计、体检表的作用，不应成为竞价器、成绩单；四要注重引入外部评价，让当事人和律师等诉讼参与人成为评价主体，提高评价主体的多元化，不断提升司法公信力。

（五）聚焦信息科技，加速培养复合型专业化案管人才。法律与技术间的衔接主要体现为检察业务、法律规则需要运用数据化抽取、数据化表达，再转换成可供机器分析的“数据语言”。目前,检察人员与技术人员之间的“隔行”，需要检察人员和技术人员协力配合，甚至是培养专门的法律与数据复合型人才去填补。一方面,要适时引进具有大数据应用经验的专家充实到检察队伍中来,并通过培训来解决司法人员与技术人员之间的“隔行”问题；另一方面,聘请实践经验丰富的专家学者来讲解大数据知识、程序规则、数据挖掘等内容，加强新知识、新技术的学习更新，提高检察人员的大数据运用能力。