关于加强民行检察建议工作的思考

——以平罗县检察院民行检察建议数据分析为视角

                  宁夏平罗县人民检察院  王华燕                   

检察建议作为检察机关民行部门的一种常态化监督方式，在民行监督工作中发挥着不可替代的作用。近年来，平罗县检察院院通过开展执行监督、审判程序违法行为监督、督促履行职责、公益诉讼等专项活动，以发检察建议的监督方式取得了较好的法律效果。

一、2016年至2018年上半年检察建议的办案情况及数据分析

（一）办案情况。民行部门办理的不服生效裁监督、执行监督、审判程序违法行为监督、督促履行职责监督、公益诉讼五种案件类型中会出现检察建议的监督方式，自2016年1月至2018年6月，我院民行部门发检察建议共计166件，其中执行监督发检察建议48件，审判程序违法行为监督发检察建议33件，督促履行职责监督发检察建议74件，公益诉讼监督发诉前检察建议11件。所发检察建议中审判程序违法行为监督案件有2件未被采纳，其他均被采纳，采纳率为98.8%。这两年无发再审检察建议案件。

（二）数据分析。从2016年至2018年各项数据上看，出现两级分化：一是传统业务各项数据均呈下降趋势，如执行监督发检察建议数2016年33件、2017年10件、2018年5件；审判程序违法行为监督发检察建议数2016年14件、2017年12件、2018年7件；督促履行职责发检察建议数2016年37件、2017年35件、2018年2件。二是新型业务公益诉讼数据在不断扩大。2017年下半年1件，2018年上半年10件。其原因如下：

1、常规性民行业务案件数量逐渐下划，难于突破。基层民行案源主要靠依职权主动寻找的，而依职权监督案件主要依靠开展专项检查活动发现问题。近年来，因针对法院开展执行、审判程序违法行为监督专项活动、针对本县域行政执法机关开展督促履行职责专项活动效果良好，法院、行政执法机关自身也在规范执法行为，故这三方面的案源数逐渐减少；且此类案件的办理一般采取查阅卷宗的方法，方法单一，发现案件问题不够突出，有些案件背后的深层次问题无法发掘，难于突破。

2、人员配置少，各项业务开展不均衡。基层民行业务涉及七项职能，基层民行因人员配置较少，随着公益诉讼这项新业务的开展，将主要工作精力放在公益诉讼上，导致其他常规业务发展不均衡，案件数量呈下降趋势。

3、新型业务公益诉讼逐渐上涨是检察业务发展的趋势所在。公益诉讼自2017年7月全面展开以来，检察机关自上而下均很重视，作为一把手工程来抓，故随着这项业务的不断拓展，近几年会出现逐渐上涨的趋势。

二、所发检察建议涉及的问题如下：

（一）审判程序违法行为监督发现以下违法情形：

1、送达回证只注明“当事人拒绝签收，本院留置送达，”字样，法院在没有任何见证人或采用拍照等方式记录送达过程的情况下，适用留置送达；

2、诉讼代理人在还未接受委托的情况下代当事人签收相关文书；

3、法院向被告送达起诉状副本超期；

4、审理期限超期；

5、引用法律条文错误；

6、中止在前合议在后，即裁定在送达生效前未经合议；

7、开庭笔录中合议庭成员未全部签字；

8、未按规定时间立案；

9、直接送达不符合规定。

（二）执行监督发现以下违法情形：

1、查封未制作裁定；

2、查封标的价值大于被执行标的；

3、扣押被执行人财产未作出裁定；

4、扣押被执行人财产未作出裁定；

5、未穷尽执行措施而终本；

6、执行超期；

7、送达诉讼文书没有直接送交受送达人；

8、未向被执行人送达执行通知书；

9、超期送达《执行通知书》；

10、未立先执；

11、适用公告方式错误；

12、未向申请执行人送达鉴定结论；

13、法律文书未向双方当事人送达；

14、执行标的已执行并由申请执行人领取，但执行卷宗的材料均是后面补充的，执行程序不符合规定；

15、错误适用留置送达方式；

16、法律文书的送达未采取法律规定的方式进行。

（三）督促履行职责中发现的问题如下：

  1、部分单位行政处罚决定书制作不规范。行政处罚决定书及行政处罚事先告知书均未写明罚款的具体金额；行政处罚决定书中未向被处罚人告知不服行政处罚决定可以提起行政诉讼的权利；部分行政处罚案件行政处罚决定书告知被处罚人不服行政处罚决定提起行政诉讼的时间为3个月有误，应为6个月。

2、部分单位行政处罚决定作出后，被处罚人未按要求在15日内缴纳罚款，并未加收滞纳金。

3、部分单位文书盖章不规范。如在行政处罚决定书草拟签批稿和内部工作文书案件调查终结报告上加盖印章；部分单位案件制作的送达回证、执法调查通知书等对外法律文书未加盖印章。

4、部分单位扣押的物品是否发还反映不出来。

5、部分单位作出的行政处罚决定书责令被处罚人终止违法行为，责令进行整改。但是案卷材料中没有相关材料反映被处罚人是否整改，无法反映行政执法人员是否积极履行职责。

6、部分单位行政执法取证不够规范。如行政处罚案卷中附了多张现场照片，但是没有注明拍照日期，没有在图片下面用文字简要说明情况；行政处罚案卷询问笔录为一人；行政处罚案卷中现场勘验检查笔录中检查人员只有一人；部分行政处罚案件询问笔录无调查人员签字；送达回证送达人未填写，送达方式未填写。

7、部分单位案卷材料不齐全。如案卷材料中仅有行政处罚决定书正本，没有签批的草稿，无法反映审批程序、承办人及领导意见。

8、部分单位案件处理不够妥当。如案卷材料并未反映被处罚人申请减免罚款，最终并未罚款。对一些应当作出处罚的案件，考虑到当事人的家庭情况等因素未作出处罚。

（四）公益诉讼主要是诉前检察建议，其呈现的特点是法律的谦抑性。其主要目的是督促行政执法机关更好的履行职责，保护国家利益和社会公共利益不受侵害，主要涉及生态资源与环境保护、国有财产、食品药品、国有土地使用权出让领域。作为新型业务，经不断拓展必然是呈上升趋势。

三、规范检察建议内容、提升检察建议实效的经验做法

为了充分发挥检察建议在各项工作中的作用，我院采取三项工作举措，不断提高检察建议的质量和效果，进一步促进法律监督工作，推动检察工作不断向前发展。

（一）重视检察建议的及时性。针对查找的问题，在案件审查完毕后，及时向相关单位发出检察建议，督促相关单位及时整改，完善制度，堵塞漏洞。监督的每个案件，坚持做到“四到位”，即对当事人争议的问题分析到位，对当事人提供的证据核查到位，对法院卷宗记载的内容审查到位，对案件适用的法律理解到位。

（二）重视检察建议的可操作性。通过深入研究，找准问题的实质和根源，坚持结合案件焦点，突出解决分歧问题，提出可行性、操作性较强的检察建议。重点关注重大案件背后的社会管理漏洞，切实发挥检察建议在堵漏健制、规范管理罪等方面的作用。          

（三）重视检察建议措施的实效性。我院狠抓影响案件质量的关键环节，严格遵循办案流程和审批程序，对拟发检察建议的案件严格实行从承办人到主管检察长的三级审批制度，切实改变单纯援引法条模式，坚持叙事、论理、说法相结合，既引述法条又讲清法理，使每份文书内容布局更合理、释法说理更透彻。对已发送的检察建议，注重跟踪回访及督促落实，加强与发案单位主管部门的协调配合，及时了解检察建议后续落实，并及时进行效果评估，确保了检察建议的效果。

四、推进检察建议工作中遇到的困难和问题

（一）存在极少数行政执法部门不予配合或认识不同的现象。我院办理的督促履行职责监督案件，主要是针对国土、卫生、安检、公安、环保、人力资源和社会保障局、市场监督管理局等执法机关在行政执法过程中是否存在程序违法及作出具体行政行为是否执行完毕进行监督。针对发出的检察建议，大多都能及时的回复并做采纳，只有极少数行政执法部门不予配合或对问题的认识不同，故经过沟通后才予以回复。如新的行政诉讼法实施后，告知被处罚人提起行政诉讼的时效为6个月的问题，而平罗某行政执法机关执法人员则认为其上级部门下发的格式文本没有通知更改，延续用以前的格式文本告知被处罚人3个月的诉讼时效没有错误。

（二）检察建议过于柔性，刚性不强，缺乏对被监督单位的制约措施。民行工作中，针对发现的问题向被监督单位发检察建议，检察建议的内容基本上均为“你单位存在……问题，违反了……法律的规定，特发检察建议，建议你单位纠正或改进。”大部分被监督单位均能纠正或改进，但也存在个别单位存在抵触情绪而不愿回复的情形。对此，我院均是在沟通协调，沟通协调不成时再继续发跟进监督检察建议，整个过程再无其他刚性的制约措施，增加检察机关开展工作的难度。

五、在当前改革大背景下，进一步加强检察建议工作的思考和建议。

（一）加大民行监督范围，促进检察建议的公信力。民行工作的监督方式有（提请）抗诉、发再审检察建议、检察建议、终结审查、不支持监督申请等，但在基层检察机关的监督方式上，检察建议是最常用的一种监督方式，其使用范围从最初的不服生效裁判监督到执行监督、审判程序的违法行为监督、督促履行职责的监督到现如今的公益诉讼监督。只有不断扩大民行工作的监督范围，才能凸显检察建议的监督效果，进一步促进检察建议的公信力。

（二）规范检察建议内容，加强检察建议的采纳率，提升检察建议的实效性。2016年至2018年上半年，我院各项民行工作共发检察建议166件，其中只有2件审判程序违法行为监督案件未被采纳，采纳率为98.8%。从这一点可以看出，我院民行部门在各项工作的开展过程中，特别是在对外发放检察建议的过程中注重质量，规范检察建议内容，针对发现的问题以事实为依据，以法律为准绳，做到有理有据，事实清楚，证据充分，适用法律准确。只有这样才能被法院、行政执法机关等接受，发检察建议的意义才能进一步体现出来。