平罗检察理论调研

第8期

平罗县人民检察院编                 2021年10月12日

做好新时期案件质量评查工作的问题与思考

朱红刚

    司法体制改革试点工作实施以来，检察机关遵循司法规律，改变司法办案“三级审批式”模式，把“亲历性”放在重要位置，突出检察官的自主权。为做到放权不放任，倒逼办案质效提升，检察机关把开展案件质量评查作为落实检察官办案责任制，加强案件管理的重要举措，并出台了《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》(以下简称《评查工作规定》)。但据笔者观察，基层检察机关案件质量评查工作的实际效果有待提升：

一是评查人员临时拼凑，评查能力有待提升。目前基层案件质量评查多数由本院案管部门组织人员自行开展。基层案管部门自身人员数量有限，基层案件数量又庞大，仅靠案管人员难以完成评查任务，只能抽调其他部门人员共同参与评查。依据《评查工作规定》，案件评查员要由员额检察官担任，但基层检察机关的员额检察官数量不多，在满足办案需求上已捉襟见时。开展跨业务门类的评查，例如刑事检察人员评查民行、公益诉讼案件，评查人员由于对相关领域检察业务、评查标准不熟悉，仓促上库，难以发现深层次的实体和程序问题。

二是评查流于表面，缺少动真碰硬。依据《评查工作规定》，评查结果直接与办案检察官业绩考核挂钩，一旦案件被认定为瑕疵、不合格案件，意味着办案检察官的年度考核、个人发展都将受到重大影响。对院内自行开展案件评查，客观上受制于评查人员数量，经常出现部门内部员额检察官之间相互评查，评查人员与被评查案件的承办人都彼此熟悉，难免出现“一团和气”的情况：评查人员有选择性地回避相对严重的实体、程序问题，选择文书制作、案卡填录等表面问题，敷衍了事。一些基层员额检察官本身办案任务就十分繁重，参与评查的意愿不强没有全心投人评查工作，存在消极应付的情况，导致被评查人认为案件评查只是走过场，难以实现以评查到通案件质效提升的目的，这些都将影响评查的实际收效。

三是评查方法单一，缺少正向激励。目前，基层案件评查大多数是查看纸质卷宗，缺少对统一业务应用系统的同步评查。统一业务应用系统填录作为司法办案的重要内容已经成为不争的事实。但从规定上看，《评查工作规定》列举的八项评查内容中没有涉及统一业务应用系统填录。从当前掌握的数据来看，基层司法办案人员对统一业务应用系统填录的重视程度还不够，漏填、错填的情况比较普遍。在评查导向上，一些基层评查工作把评查片面理解为挑毛病、找问题，只要没有问题的案件就可以评为优质案件。对一些真正优秀的案例，没有及时发现推荐，缺少正面的导向激励。

对于当前基层案件质量评查中存在的问题,笔者分析原因如下：

一是实践中案管部门职责定位不清。自2011年最高人民检察院启动案件管理机制改革起，全国检察机关相继建立专门的案件管理机构，把案件管理的职能定位为管理、监督、服务、参谋。但在全国四级检察机关中，这四项职能的侧重点和发展样态有所不同，主要体现在监督和服务两项职能上：越贴近基层，监督职能越弱化，服务职能越强化。一些基层案管部门，变成了各业务部门的“大内勤”，疲于收案送案、接待辩护人、诉讼代理人、数据信和流程监控等监督职能要么闲置，要么流于形式。这也与案管机构成立时的背景有关，当时检察机关的司法办案还实行“三级审批”，由承办检察官提出处理意见，部门负责人同意检察长(主管检察长)批准。这种模式下，在案件办理过程中已经对检察官的司法办案实行了严格的监督制约，如果再由案管部门进行事后的监督，其必要性大大降低，因此基层案管部门的监督职能普遍弱化。但是由于“三级审批”办案模式违背了司法办案“亲历性”的要求，与司法责任制相背离，在此后的司法体制改革试点工作中被检察官独任制、检察官办案组的新模式所取代。但基层案管工作仍然滞留在突出“服务”的职能定位上，人员力量没有及时补强，在检察改革纵向放权“高歌猛进”的同时，横向制约没有及时跟进，基层案管工作的“监督”职能成为制约案管工作全面发展一个明显短板。

二是上下联动的工作合力不够。依据《评查工作规定》，上级人民检察院应当加强对下级院案件质量评查工作的组织领导，可以在本地区统一调配评查力量，组织交叉评查，对下级院的评查工作进行监督。从实践来看，无论是上级业务条线，还是上级案管部门，对下级院开展案件质量评查的组织、领导、监督工作。还没有形成制度化、常态化。一些上级院认为由基层院自行组织评查就可以了,而基层院忙于日常事务性工作，消极等待上级院统一部署开展评查，案件质量评查工作一拖再拖。一此基层案管部门即使自行组织开展案件评查，由于人员力量薄弱、案件评查机制不健全，加之部分基层检察人员对案件评查的不理解，如果没有上级案管部门强有力的统一监督指导，基层案件评查难免自降标准，评查效果并不理想。特别是对于下级院检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理的案件，显然不便于由下级院的案管部门和相关评查人员开展评查，应当由上级院开展常规抽查，这对于促进基层领导息统计上报等诸多行政事务性工作，案件评查干部带头办案也将有直接的推动作用。

三是案件质量评查工作制度落实不到位。例如，高检院出台的《评查工作规定》对优质、合格、瑕疵和不合格案件规定了明确的认定标准，各省级院也相继制定了更为详细的评查标准及实施细则，但在基层案件评查工作中执行情况并不乐观。优质案件与合格案件标准难以区分，二者在实体准确、程序合法、法律文书规范方面标准趋同，主要以办案综合效果划分。但具体标准难以掌握，优秀与合格案件认定存在随意性。对于没有出现瑕疵案件和不合格案件的，缺少《评查工作规定》中设定的检察长或者检察委员会决定环节，案管部门根据评查人员建议直接出具评查结果和评查报告，向上级案管部门报备，而没有同步向被评查单位和本单位政工人事、监察部门通报，评查结果无法与检察官业绩考核衔接，案件评查与检察官业绩考核、年度考核“井水不犯河”使办案的检察官对案件评查工作的重视程度大大降低。对于如何做好下一步的基层案件质量评查工作,笔者建议：

一是重点突出上级组织的交叉评查，逐步引导带动基层自行评查。在当前评查工作要求向下传导不到位的情况下，以现有基层检察机关的人员力量来看，难以在短时间内组织起高质量的自行评查。但是大量的案件在基层，没有高质量的案件评查，将直接影响司法责任制的落实和检察机关办案质效。因此，应当发挥市地级检察机关在案件评查中的主导作用，按照“四大检察”“十大业务”要求，从市县两级检察机关中选任骨干力量组成门类齐全、业务精湛的案件评查人才库，定期组织开展评查标准的系统学习培训。每次评查前随机选人、随机分案，这样既避免了评查人员的能力不足，又避免了因评查人与被评查案件承办人过于熟识而不愿监督的情况。在以市地级检察机关为主导健全完善案件评查机制过程中，让基层检察人员看到案件评查实实在在的效果，从而逐步引导县区检察机关转变对案件评查重要性认识，不断加强评查队伍建设，提升评查工作效果。

二是线上和线下并重，问题导向和正向激励结合。建议对《评查工作规定》进行适当修改，明确把统一业务应用系统填录作为案件评查的一项重要内容予以规定。在开展线上评查前，应当收集梳理统一业务应用系统填录中的各类问题，制定详细的线上评查标准，确保线上评查有据可依。评查中既要注重发现办案中存在的问题，也要注重发掘亮点，降低被评查人对评查工作的抵触情绪，使案件评查既是把脉司法办案的“问诊台”，也是展现检察人员优秀业绩的“小T台”。要注重做好评查结果的综合运用，对于评查中的普遍性、倾向性问题，评查部门要进行深人的原因剖析，在一定范围内通报和讲评，以理服人，举一反三，协调相关部门完善工作机制，取得双赢多赢共赢的效果。

三是做好相应的技术支持。当前，案件质量评查智能辅助系统正在研制之中，还没有嵌人统一业务应用系统，案件质量评查一段时期内还要以人工评查为主。《评查工作规定》要求应当以网上评查为主、网下评查为辅。实践工作中，依据《人民检察院制作使用电子卷宗工作规定(试行)》，仅对审查起诉、需要报上级院批准或者决定的几类案件要求制作电子的卷宗，对于审查逮捕、民事行政检察、公益诉讼等案件，并未要求必须制作电子卷示。案件评查中还存在大量依赖纸质卷宗的情况，带来了卷宗借阅、保管、保密等一系列问题。特别是市地级检察机关组织人员实施跨地区实地查阅纸质卷宗评查，耗时费力，成本增加。建议扩大电子卷宗制作范围，便于开展网上评查卷宗，同时可以与统一业务应用系统填录评查同步进行，但需要在系统上解决地区范围内跨院的数据共享、保密等技术问题。

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