平罗检察理论调研

第9期

平罗县人民检察院编                 2021年10月20日

行政争议实质性化解等行政检察监督问题研究

                ---以某公司不服某县市场监督管理局处罚决定行政争议申请监督案为例

王华燕

一、基本案情

2020年8月24日，某县市场监督管理局执法人员在某公司检查时，发现该公司在用的一台3T起重机械超过有效检验期限，该设备主要用于在维修过程中吊运重物，由于该公司不能提供有效定期检验报告，执法人员向该公司下达了 监特令[2020]第0000634号《特种设备安全监察指令书》，要求当事人立即停止使用超过有效检验期限起重机。随后，某县市场监督管理局立案查处，经调查发现，由于该公司对该台设备使用较少，且关于这台3T起重机械的相关合格证、购买发票、检验报告等资料均已丢失，所以对该设备未及时申请检验。

某县市场监督管理局在查明事实后，于2020年9月1日立案查处，于2020年11月12日向某公司送达了监告字[2020]第281号《行政处罚告知书》，当事人于2020年11月13日向某县市场监督管理局提出了申辩，理由为：第一，被检查的那台3T起重机械一直闲置并未使用；第二，认为罚款数额大大超出了产品本身价值，申请降低罚款数额；第三，疫情期间企业亏损较大，无力承担罚款数额。某县市场监督管理局认为申辩理由与调查实际情况不符，且无有效的法律、法规依据，遂未被采纳，故于2020年11月8日做出了监处字[2020]第281号《行政处罚决定书》并依法送达，某公司不服该局做出的行政处罚决定，欲寻求法律救济。

2020年11月20日，某公司对某县市场监督管理局做出的行政处罚决定不服。申请检察机关依法监督某县市场管理局撤销《行政处罚决定书》或者减轻罚款。

检察机关依法调阅了该案行政执法卷宗材料，查阅相关法律依据后，对该行政争议监督案件开展走访调查，一方面赴宁夏正丰环保建材有限公司3T起重机械现场查看设备情况，向企业了解具体案件情况；另一方面与县市场管理局进行沟通，听取意见，进一步了解案情。经调查发现，某公司确实存在对该公司存在的3T起重机械在有效检验期限内没有对该台起重设备做有效检验的事实，并且日常工作中也会用于吊运重物，只是使用率低。因此，某公司存在违反了《中华人民共和国特种设备安全法》第四十条第三款：“未经定期检验或者检验不合格的特种设备，不得继续使用。”的规定，该案中某公司未定期检验3T起重机械并使用的事实存在。

2020年12月1日，检察机关针对某公司不服某县市场监督管理局行政处罚决定的行政争议进行现场化解。化解过程中，检察机关从案件事实、证据、法律适用、生产过程中存在的安全隐患及产生的危害后果等方面进行全面分析和释法说理。某公司法定代表人在检察机关的释法说理下，认识到使用未经检验的特种设备可能存在导致严重安全生产事故的风险性，愿意接受该局做出的监处字[2020]第281号《行政处罚决定书》，表示将放弃行政复议或者行政诉讼。并于次日，积极缴纳了全额罚款3万元。该案矛盾纠纷化解完毕，案结事了。

行政争议矛盾化解后，某公司法定代表人刘某对通过释法说理化解矛盾的做法非常认可，使其本人思想观念发生转变，认识到在安全生产中不得有任何麻痹思想，某县市场监督管理局对其公司的行政处罚给他们敲响了安全的警钟，愿意接受行政处罚，放弃申请行政复议或者提起行政诉讼。

二、 检察机关化解行政争议化解面临的现状问题

经对上述案件涉及的行政争议实质性化解可得出，行政检察调处化解是诉讼监督职能的延伸，是检察机关参与社会治理的重要方式，体现为当事人依法行使处分权与行政检察监督的符合。检察机关作为第三方介入行政争议矛盾化解中，表现为五个方面的特点：一是以当事人处分权依法行使为主导；二是以行政检察监督为手段；三是以当事人双方合意为基础；四是以行政相对人权利救济为目标；五是以稳定社会秩序为已任。检察机关开展行政争议实质性化解工作是通过检察机关履行职责避免或者解决行政诉讼空转，其第一层目的与行政诉讼法立法目的一致，即解决行政争议；第二层目的是长远目标，即监督制约行政权、促进依法行政，行政检察是行政纠纷司法救济的最后一道关口。行政检察通过回头审视行政行为、行政复议、行政审判一系列完整的司法救济过程，梳理和检视行政争议存在的原因、提出有效解决方案、化解行政争议，最大限度降低社会风险。

目前，检察机关做实行政争议实质性化解存在法治化瓶颈：一是其在国家治理体系中的地位不彰显，当前尚未做好行政检察与多元纠纷解决机制的衔接，没有发挥好不同主体协同解决行政争议的功能。二是法律规范层面的规定不明确，比如行政诉讼法规定的“解决行政争议”与实质性化解行政争议是否相同。三是在司法实践层面的认识不统一，包括案件范围、化解程序、方法手段、化解标准等方面。现行行政诉讼制度没有很好地实现立法目的，行政诉讼中相当一部分    行政争议不仅没有解决，还在一定程度上滋生了新的争议。检察机关在解决社会矛盾方面依然存在诸多薄弱环节。行政机关是维护社会稳定、化解社会矛盾的主体，承担着主体责任，但是现实中行政机关并不是化解行政诉讼中行政争议的积极主体。社会各界非常期待行政争议等社会矛盾能够有一个便捷、快速、有效的解决渠道，但是目前依然困难重重。

三、下一步检察机关化解行政争议矛盾纠纷的设想

有些行政争议虽然表面源于行政行为的违法或者不当，但实质是源于相应行政行为所依据的行政规范性文件不合法或者不合理。因此，发挥行政检察在国家监督体系中的作用，可以逐步探索行政检察前端参与行政规范性文件的监督机制，着力推动解决行政案件程序空转，破解行政争议实质性化解难的问题。

一是按照“属地管理，分级负责；谁主管，谁负责”的司法责任制原则，积极参与行政争议实质性化解工作，发挥熟悉情况、就近就地开展工作的有所，联动解决行政争议。

二是积极探索开展行政非诉执行监督案件行政争议化解工作，发挥“一手托两家”作用，既依法监督法院对行政机关非诉执行申请的受理、审查、裁决和实施行为，又主动透过法院行政非诉执行活动监督行政行为的合法性，通过检察建议、促进和解、释法说理等方式积极化解案件实体争议，促进案结事了政和。

三是依托地方行政争议调解中心、诉调对接中心以及检察机关与行政机关建立的衔接机制，或者应行政复议机关的邀请，介入处于行政复议环节的行政争议化解，发挥调查核实和司法审查的专业优势，通过释法数理、发出检察建议、促进和解等方式实现矛盾纠纷化解在基层，减轻当事人诉累。

四是重视司法政策更新司法理念和方式，融入多元纠纷解决机制等。同时，综合运用行政抗诉、检察建议、调查核实、公开听证、检察宣告、专家咨询、引导和解等多种方式，推动行政争议的实质性化解及附带民事争议的“一揽子”化解，推动实现案结事了、政通人和。

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