平罗检察理论调研

第10期

平罗县人民检察院编                 2022年4月26日

生态哲学视域下完善环境公益诉讼制度研究

 马晓丽

生态文明是人类遵循人性与社会和谐发展的客观规律所取得的物质和精神成就的总和。在推进生态文明建设的过程中，环境公益诉讼以生态环境保护的现实需要而产生，它以诉权为主线索，沿着环境的“公共性、公益性、公益法、公益诉讼、人”的权利的保障与实现这一脉络建构起环境公益诉讼的制度体系。在坚持全面依法治国的征程中，我国有关环境保护法律法规历经多次修改完善，在制度和立法上对环境公益诉讼提供了保障，但其对环境公益诉讼制度规定的内容并不完善，可操作性不强，仍然有人民主体地位定义模糊、法律规范缺失、监督效力不足等问题有待于研究。环境公益诉讼本相是什么性质的诉讼权利，仍是一个不确定的答案，这使得环境公益诉讼制度无法发挥其应有的作用。因此进一步完善环境公益诉讼制度成为当务之急。生态哲学是立足于生态环境的现实情况，将人与自然的关系作为出发点，从生态系统整体性的角度分析问题和解释事物，为观察和认识世界提供了新的理论框架，为我国建设生态文明提供了有力的指导，并且为环境公益诉讼制度的建构提供了理论支持。

一、我国环境公益诉讼制度运行中存在的问题

1.人民主体地位定义模糊

从人权方面来讲，国家的权力属于人民，人民有权监督公权力的行使，有权成为维护公共利益的主体，但从我国现有立法中，并未将公民个人纳入到起诉主体中来，如“《环境保护法》第58条规定环境公益诉讼主体为：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。” “新《民事诉讼法》第58条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从新环境保护法到新民事诉讼法，公民仍被排除在环境公益诉讼主体之外。不可否认，将环境公益诉讼主体资格的门槛降低可能会导致大批公民涌入法院，从而主张自己的些许权益或者主张因同一事件受损害的其他广大公民的利益，导致滥诉产生，但是，如果公民出于公共利益的目的提起环境公益诉讼，法院会因为法律没有明确规定而驳回，环境问题的最大受害者将面临无门起诉的尴尬境地，同时也会大大降低发现环境问题存在的几率，更不利于对法律在进行创造性地补充以积极应对生态环境中出现的新问题。

2.法律规范缺失

生态立法是法学母系统的重要组成部分，关涉到人类生存与发展的最深厚的基础。从规范制定的主体来看，环境公益诉讼制度的产生和发展与其他环境保护制度基本相同，即根据现实需要，由中央出台政策，选定地区进行试点，总结试点经验，相关机关如最高人民法院、最高人民检察院做出司法解释对实践进行指导完善，而较成熟的程序规则由立法机关通过修改或制定法律予以确认。在这种多主体的行动模式下，缺乏科学性、统一性、系统性，从条例的内容来看，一些程序性规定分散在不同效力层次的规范中，包括起诉前环境公益诉讼主体的起诉条件等，这就造成环境公益诉讼常常被挡在司法救济的门外。此外，对环境公益诉讼的实质性规定也很少，即使是最近颁布的单独的环境法也只是一个简单的法律规定，仅仅是对环境公益诉讼制度一个回应罢了。程序规范不完备，实体规范不完善，会直接导致司法判决的尴尬处境。法律适用追求准确性和正确性。然而，目前环境公益诉讼正常运作所必需的法律规范严重缺乏，极大地制约了环境公益诉讼制度的发展。

3.监督效力不足

环境公益诉讼制度设立的主要目的就是对环境执法和守法情况进行监督，从我国主要的环境公益诉讼案件来看，大多属于环境行政公益诉讼类型，往往涉及复杂敏感领域。检察机关在这些领域将行政机关列为被告，让其直面来自于诉讼和舆论的双重压力，导致行政机关对环境公益诉讼产生巨大的抵触情绪。一旦涉案，行政机关大都想方设法进行协调，力求“息事宁人”，而检察机关又不能完全独立于地方行政系统而存在，这就导致环境公益诉讼开展不畅。同时，由于行政执法工作的封闭性，检察机关无从知晓其办案的内部信息。对于群众举报、媒体曝光的环境公益诉讼线索，也囿于专业性知识和调查取证能力的局限，难以全面调查成案，检察机关摸排环境公益诉讼线索大都来源于本院办理的刑事案件，获取线索的渠道单一、方式机械、低效，导致线索成案率低，案源的匮乏，让公益诉讼工作陷入了无米之炊、无源之水的境地。

4.环境价值评估方法简单

民法典第1235条规定了生态环境损害的修复费用、期间损失和永久性损失赔偿责任，但在具体司法实践中，环境媒介的流动性使得损害事实难以认定和量化。目前，生态环境损失金额多采用虚拟治理成本计算，即按照现有技术和水平，按照全部治理所需的支出计算赔偿金额，这虽然在某种程度上解决了一部分诉讼问题，但由于适用条件不明确、治理成本不确定，也与民法典所体现的生态环境修复成本理论不符。虽然各地检察机关都曾尝试，与相关部门联合制定生态修复工作机制,对适用案件范围、修复措施、生态修复协议具体内容等进行规范,但对裁判的履行与执行尚缺乏既定的框架提供监管与保障支持。如监督主体如何确定,由谁利用获得的环境修复赔偿金负责长期生态修复工作;修复过程中,如何保证持续有效的监管;由谁来考核是否达标,未达标有什么法律后果。这些细节直接决定了恢复性司法理念的基本价值能否实现。

二、环境公益诉讼制度完善的生态哲学基础

1.以“生命共同体”为核心，完善环境公益诉讼制度价值论。一是尊重自然的基础上实现人的价值。人与自然的辩证统一关系，决定了建设中国特色社会主义生态文明的前提是构建生态文明价值观，生态文明法治是生态文明建设领域人民正义的核心价值和核心内容，也是破解人与自自然紧张关系的重要手段。习近平总书记指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。人与自然是生命共同体，生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。”为适应人全面发展的内在需要，完善环境公益诉讼制度的目标和路径，应以保护“山水林田湖草沙生命共同体”为目标和路径，把人民群众对优质生态产品和优美生态环境的需要纳入价值体系建设，以更加健全的法治方式纠正生态环境保护发展不平衡不充分的问题。二是秉持自然理念中的和谐发展价值。当生态环境遭到破坏而自然本身难以修复时，人类应该为自己的行为所造成的后果承担应有的责任，这样人类的实践才能促进人与自然的共赢。从这个意义出发，人与人的和谐是人与自然和谐的前提。合理利用自然资源、建设环境友好型社会是环境公益诉讼制度必须确立和实现的基本价值观。习近平总书记指出，“绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本。”完善环境公益诉讼制度的重要目标是通过协调自然环境的多重价值和功能，实现“绿水青山”与“金山银山”利益平衡，在促进人与人和谐发展的基础上，实现人与自然的和谐发展。

2.以“整体观”为要旨，完善环境公益诉讼制度方法论。一是追根溯源、整体治疗的系统性方法。生态哲学反对“人类中心主义”，主张世界结构是“人、社会、自然”有机统一整体，这就要求人们摆脱机械世界观认为的人是世界的中心思想, 必须从人与自然之间的整体关系或从整个生态系统去考虑人与自然的关系，这种认知的法治意义在于，要从整体性和系统性角度进行环境法学理论的创新。习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话中指出：“要提高战略思维能力，把系统观念贯穿到生态保护和高质量发展全过程。”整体观念是生态环境问题治理、加强顶层设计、改革体制机制的方法论，要求我们在完善环境公益诉讼制度建设中，要准确把握生态文明法治建设在中国特色社会主义法治体系中的历史地位和功能定位，统筹考虑生态文明法治在国家治理中的地位和作用，妥善处理好生态环境保护立法、执法与合规的关系。二是遵循规律、融合共治的协同性方法。生态环境问题的本质是人与自然的矛盾，解决生态环境问题，不仅要看到人与自然的对立，更要看到人与自然的统一，用对立统一的观点分析人与自然的矛盾，用唯物辩证法的方法论平衡人类需求的无限性和自然供给的有限性之间的矛盾，处理好污染的无限破坏与环境承载能力有限的矛盾，协调人与自然的和谐发展。这种认知的法治意义在于，应对生态环境问题的挑战，环境公益诉讼制度在完善过程中必须采取包容合作、互助的方式，着力解决内部规章制度与国家治理体系的协调问题，形成多方参与、全过程协同的共建、共治、共享机制。三是补齐短板、设置底线的控制性方法。在哲学视阈下,“底线”是量变和质变的节点, 任何事物都是质与量的统一体，“度”是事物质与量对立统一的体现，也是事物健康发展的关键。在生态文明建设过程中，底线首先是指生态环境承载能力范围内不可逾越的红线。这就意味着，要以强烈的风险意识和底线思维，采取加强环境体系薄弱环节、加强执法薄弱环节等措施，为充分发挥法治化作用打下坚实基础。这要求我们在完善环境公益诉讼制度中，充分发挥法律对社会新关系和社会新秩序的建设作用，在建立风险防范原则和风险防范机制的基础上，加强生态环境执法和司法工作，确保生态环境安全。

3.以“协同推进”为目标，完善环境公益诉讼制度法学理论。

一是反思人与自然关系，拓展“法律关系”理论。“传统法学秉持‘主客二分’的哲学理念，构建了以‘法律关系’为核心的法学理论体系。在传统法学理论中，法律关系是主体之间的社会关系，自然是客体且必须是对主体的‘有用之物’‘为我之物’‘自在之物’”。也就是说，在传统的法律方法论中，主客体的地位是固定的，人始终是其法律关系的主体，作为环境资源的客体，它始终处于主体的客观地位，根本无权受益。如果客体得不到积极有效的法律保护，就会产生一系列的环境问题。生态哲学则是以系统论、整体论、协调发展的理念，重构人类价值判断与善恶观，使人类学会自我反思，重新认识到自己行为的正确性，并使人类的行为能够符合生态理念的要求，自觉地承担起生态系统中“生态人”的角色。基于生态哲学理念，摒弃传统法律关系方法论，构建尊重自然的法律关系，在完善环境公益诉讼制度的过程中，将原本比较狭隘的当代人与社会的关系延伸到当代人与后代的各种关系，并将人与自然的和谐发展带入环境公益诉讼制度研究领域，这既是对传统法律关系理论中绝对主客二分模式的反思和修正，也是在传统人与人法律关系基础上的人与自然的新内容。

二是完善政府治理体系，构建多元共治理论。生态文明建设要求我们摒弃人与自然的人为划分，摒弃法律与哲学的二分法。在进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新时代背景下，我国生态环境法治正在经历从环境管理向环境治理的转变，如何构建和完善环境法学理论、制度体系，营造有效社会治理的法治环境，是一项紧迫而紧迫的任务。习近平总书记高度重视生态环境保护中的共同参与，强调“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外”。这为构建环境公益诉讼多元治理体系提供指导，使我们在推进的生态文明体制改革中运用法治思维和法治方法的同时，运用“多方参与、合作共治”生态理念下，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境公益诉讼制度体系，从而实现生态环境治理的最大成效。

三、完善环境公益诉讼制度的思路方法

1.构建环境公益诉讼制度中的人民主体地位。一是为民众提供最充分的权利保障。生态哲学的重要价值就是人权价值，也正是环境权要实现的价值之一。“因为法律作为一种行为规范，必然渗透着人的利益要求、体现着人的意志，只是这种利益要求和意志同时也必须符合自然规律。”也就是说，环境公益诉讼制度作为法律制度，与其说是人的意志的体现，不如说是人的意志与生态利益的平衡。环境违法行为往往会对公众产生直接影响，并对他们的生活和健康产生巨大的负面影响。 然而，以公民诉讼能力低、诉讼过度为由将其排除在外，是违背现代法治精神的。尽管检察机关在环境公益诉讼中具有较其他主体更为有利的地位，但公民监督始终是规范行政机关权力的重要途径。只有赋予公民在环境公益诉讼中的起诉主体地位，才能最大限度地扩大环境保护的范围。正如马克思所倡导的人权价值观，强调的是人的普遍平等，在环境公益诉讼中，要追求人权的价值，确保每个人都有权生活在舒适的自然环境中，将公民作为原告参与环境公益诉讼，不仅是个人利益的象征，更是对公共利益的尊重，也有利于在环境损害发生时第一时间采取措施，有效维护环境公共利益。二是为民众搭建生态法治思维桥梁。生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，在环境公益诉讼领域，“公众应参与到从环境资源保护及利益分享的整个过程，在互助合作中保证政策的公平、公正和有效。”公众的环境法律意识对环境和资源的保护具有至关重要的作用，也是环境法律制度的深厚土壤和基础。目前我国的环境公益诉讼面临着一定的阻力，很大的原因在于公众的环境保护意识水平特别是对环境保护法律认识的水平总体上处在一个较低的状态，离“知”和“行”的统一相差甚远。因而在普及环保知识的同时，应加强环境公益诉讼的社会宣传和推广，让公众了解自己的环境权利、义务及权利受到侵害时怎样通过合法途径解决。针对公民整体诉讼能力较低的问题，国家可以建立具体的保护制度。例如，国家可以建立相关机制，协助原告参与诉讼，避免诉讼进展缓慢、诉讼时间长、举证难等一系列问题，导致诉讼失败。同时国家可以借助法律援助机制，增强公民积极性和信心，提高对司法机关和国家的信任，彻底解决直接利害关系人在环境公益诉讼中不能诉讼、不敢诉讼以及不会诉讼的问题，保证环境公益诉讼落在在实处。

2.更新环境公益诉讼制度理念。一是恢复性司法理念。“恢复性司法”的理论最早由西方学者在20世纪中后期提出，相关概念有很多解释，较被国际认同的是托尼·马歇尔的定义: “恢复性司法是一种过程，在这一过程中，所有与特定犯罪有关的当事人走到一起，共同商讨如何处理犯罪所造成的后果及其对未来的影响。”即在犯罪发生后，被害人、加害人、利益相关方等各方共同参与，修复被害人生命财产受到损害、生态环境破坏、社会人际关系被破坏等一系列后果。目前，这种恢复性司法被广泛应用于环境公益诉讼案件中。如贵州、江西、福建等地检察机关将恢复性司法理念引入环境司法保护工作，探索建立“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察模式，坚持依法打击和补植复绿，齐头并进，既清算了过去的旧账，又着眼于未来。环境公益诉讼的目的在于保护环境利益，“环境利益不是由环境污染或破坏引起的人的利益损害中的利益”，而是一种由全人类集体享有的“存在于环境整体中或具有整体性的环境对象 (环境单元)中不可分割的整体利益”，环境公益诉讼制度在针对一些危害环境公共利益的案件中，可理性地倾向于以教育、挽救、修复为主的原则，既能体现司法由报复主义向目的主义的转变，又着重在修复生态环境自然资源违法行为给社会公共利益带来的伤害和破坏的同时，将人与自然关系的和谐、可持续发展，建立在修复受损生态环境资源、重建生态环境与社会利益平衡的基础之上，从生态环境保护实际需要出发，弥补违法所带来的生态环境资源损失。二是司法效率理念。效率一词在哲学中被用作价值，字面意思是在给定投入和技术的情况下，最有效地利用社会资源来满足人类的欲望和需求。环境资源是全人类共享的，提高环境资源保护效率可以最大程度造福全人类。环境公益诉讼制度的目的是经济有效地保护环境公共利益和公民的环境权利，维护公正、公平、和谐、安全等社会价值观，促进社会进步和可持续发展。然而，目前我国的环境公益诉讼案件并没有大大提高环境资源保护的效率，直接或间接地造成了环境公益诉讼率的低下。由于环境案件涉及面广，案件复杂，取证的技术要求非常高，导致环境案件的数量比较大，比如鉴定和修复的成本，如果按照现在一般的诉讼收费方式无疑设置了一个门槛，让很多愿意维护公益、为生态环境保护做贡献的公民望而却步。为便利生态环境保护公益诉讼的起诉，需要在一定程度上降低此类案件的诉讼成本。同时，为保持环境公益诉讼的长期生命力和日益繁荣的发展前景，对当事人也需要给予奖励。由于利益是集体行为所产生公共产品,无论是否每个人都对利益做出了贡献，特定群体中的每个人都会在为该群体获得利益时自动分享利益，因此,必须给予环境公益诉讼的积极参加者一定的奖励,从而引导相关主体更加积极投身于生态环境公益诉讼事业。

3.强化环境公益诉讼制度底线思维。一是扩大立法范围从而巩固制度成果。目前与环境公益诉讼相关的法律条文散见于民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法、海洋环境保护法以及最高人民法院、最高人民检察院出台的司法解释等法律法规中。2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，这些法律的修改和颁布，为环境公益诉讼奠定了立法基础，但也导致了多部法律的出现，呈现出碎片化、不完整、综合性不足的局面。随着环境公益诉讼制度的普及，人民群众对环境公益诉讼保护美好生活的诉求和愿景越来越强烈，推动环境公益诉讼专项立法的呼声也越来越高。“重构立法模式，制定专门立法，具体包括：将生态环境公益诉讼作为一种特别诉讼或特别程序法，以区别传统的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼，从而作为独立于传统“三大诉讼法”的一种新型诉讼专门立法模式。”特别立法的制定是一项系统工程，应充分考虑环境公益诉讼的特点：一是明确环境公益诉讼案件的诉讼时效范围；二是明确检察机关的法律监督地位和维护检察环境公益诉讼客观法律秩序的诉讼目的，完善诉前程序和审判层级管辖提供证据的程序规定；三是赋予检察机关查询、查封、扣押、冻结等权力，保障检察机关的调查核实权；四是进一步明确环境公益诉讼认定制度与机制、公益诉讼赔偿管理及公益诉讼实施机制等，推动形成具有中国特色的环境和公共利益司法保护方案。二是探索生态环境公益诉讼损害鉴定评估模式。“任何新的法律制度的出现都与社会大环境变革和政治导向息息相关。我国环境公益诉讼的产生和发展，其实是当前整体环境下强调司法权政治性、要求司法权参与社会管理、从克制司法向能动司法转变的缩影与具体表现之一。” “能动司法”要求司法机关主动以灵活多样的方式解决纠纷，其核心是追求法律效力、政治效力和社会效力的有机统一，即政治性和民意性的有机统一。在积极正义和“能动司法”的背景下，如何评估和识别污染破坏对生态环境的影响，确保受损的公共利益得到修复，笔者认为，检察机关作为环境公益诉讼主体，应从实践出发，加强与专业机构的沟通与合作，探索以取证为基础、以恢复为目标、以程序为保障的生态环境损害鉴定评价模式。例如，在处理非法捕捞的公益诉讼案件中，实践了恢复性司法的理念，以专业评价意见为基础，以增殖释放代替补偿的方式，更直接有效地实现生态修复。在办理刑事附带民事公益诉讼案件中，积极探索刑事公益诉讼案件同步审查，引导公安机关全面收集生态环境损害评估所需证据。在一些事实简单、责任明确的典型污染损害案件中，应重视生态环境损害评价。比如，企业违法排污污染当地流域的，应当运用专家意见认定损害，审查专家资格和意见的合理性，确保诉讼和执行的顺利进行。

4.运用系统观念完善相关监督机制。一是构建多元的举证责任分配规则。举证责任的科学合理分配意义重大，直接决定诉讼的公平正义，具有重大的社会影响。我国民事诉讼法举证责任的基本规定遵循“谁主张、谁举证”的原则，即原告需举证证明被告存在侵害环境公益的行为。但是，由于环境公益诉讼的目的不同于私利诉讼，其不追求个人财产权益的保护，而是以环境保护和生态安全等社会公益为目的，这时被告人的违法行为，是对环境污染和生态破坏的直接侵权，不具有间接性质，因此，基于公平、公正、效率的价值理念和举证能力，应当适当降低环境公益行为的举证标准，对此，可以借鉴美国的公民诉讼制度，美国密歇根州环境保护法第3条规定，“原告只需要提供表面证据，证明污染者已经发生污染或者很可能有污染行为，即完成了举证责任；若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害后果，则必须提供反正。”也就是说，公民或环保组织提起环境公益诉讼时，只需证明存在污染行为或存在环境污染的可能性，被告方需要提供证据证明不存在污染行为的主张，且不会导致损害后果的发生，并有法律免责事由，有效防止诉讼滥用，体现了法律的公平正义。二是建立环境公益诉讼办案协作机制。生态环境治理是跨区域的，国家治理体系的完善需要不同区域之间机制和规范的协调。因此，需要在信息资源共享联合处置、环保案件线索移交联合检查、联席会议等方面开展跨区域协同治理。比如，规范环境公益诉讼管辖机制，明确公益诉讼二审程序中的举证责任分配等。除了区域合作，各职能部门之间的合作重要性也日益凸显，做好公益诉讼，需要司法机关、政府部门和相关社会组织、单位的协调配合。实践中，实现公益诉讼不是检察机关起诉或相关社会组织所能达到的目的，无论检察机关提起公益诉讼是否符合社会组织法，都需要政府部门相关单位和群众的支持，完成取证损害鉴定专业咨询工作，从而达到诉讼目的。必须加强协作机制的同时，环境公益诉讼是事后损害公共利益的保护之一，以实现全面保护公益的目的，提前预防损害保护工作，事后制止、破坏执法工作、日常保护公益宣传等工作都很重要 因此，要调动各方积极因素共同做好环境保护公益事业。

2022042624105037111.doc