“我的‘限高’取消了，可以买机票了，明天就能出差，这次一定能把合同谈下来！”近日，老徐兴冲冲地给山东省青岛市某区检察院承办检察官打来电话。

　　老徐为何被“限高”？这还要从两份行政处罚决定书说起……

　　印刷厂开业

　　接连收到两张罚单

　　2017年7月，老徐的小印刷厂刚开业，就遭到沉重打击：环境评价审批未通过，环保设施无法验收。

　　设备都安装好了，员工也到位了，场租等各种费用每天就得好几千元，老徐决定先接一点装订的小活儿维持着。但因无法开展印刷业务，厂子的生产经营一直颇为惨淡，后来又受疫情的影响，印刷厂陷入困境。

　　2020年12月25日，印刷厂又遭遇了第二次打击。当地生态环境部门认为老徐的工厂存在需要配套建设的环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用等违法情形，启动环境执法行政处罚调查程序，2021年3月1日，对印刷厂罚款60万元。作为工厂负责人，老徐也因“一事双罚”罚则被罚款12.5万元。行政部门要求他在接到行政处罚决定书15日内缴纳罚款，逾期则按每日3%加处罚款。

　　工人走了，工厂停工了，老徐无奈走上了维权路。他先是提起行政复议，申请撤销两份行政处罚决定书。2021年5月6日，市政府作出行政复议决定：维持行政处罚决定，驳回行政复议申请。他又提起行政诉讼，诉请撤销行政处罚决定与行政复议决定。2022年2月7日，某区法院作出一审行政判决，驳回其诉讼请求。

　　老徐不服一审判决，提起上诉。2022年5月12日，二审法院判决维持原判，驳回其上诉。随后，老徐向法院申请再审，这次他增加了一个理由：行政机关在2021年3月1日作出处罚决定时，工厂已经不在同年1月1日起实施的国家2021年版环境保护名录上了，不需要配套建设环境保护设施。然而，2022年10月28日，山东省高级法院仍然作出了驳回再审申请裁定。该裁定回避了老徐提出的新的再审理由，未对此进行评析。

　　行政复议机关与一审、二审、再审法院维持行政处罚决定的理由是一样的：国务院《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款……但对于老徐的印刷厂是否为“需要配套建设环境保护设施”的建设项目，则均未提及。

　　此时，两份行政处罚决定书的罚款数额，经过加处罚款已经翻倍，达到了145万元，老徐也被法院采取了限制高消费与纳入失信被执行人名单等强制执行措施。

　　2023年1月31日，走投无路的老徐向检察机关申请监督。

　　该不该罚？

　　检察官深入调查

　　145万元，对于一个小微企业来说，可谓天文数字。企业负责人被“限高”，企业经营寸步难行。老徐和他的小印刷厂究竟该不该被处罚？承办检察官找到了相关法律规定，并对其前后变化进行了梳理——

　　1998年11月29日，国务院发布实施了行政法规《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）。该条例第十六条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。由此可知，“三同时”原则适用的是“需要配套建设环境保护设施”的建设项目；第二十八条规定，违反本条例“三同时”原则，对建设项目可处10万元以下的罚款。该规定明确了违反“三同时”原则只对建设项目进行处罚，即单罚，不罚责任人员。国务院于2017年7月16日修订发布、同年10月1日正式实施的《建设项目环境保护管理条例》（2017年版）对违反“三同时”原则的行政处罚规定进行了修改，该条例第二十三条规定，违反“三同时”原则，对建设单位处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款。根据该规定，行政机关在对建设单位增加罚款数额的同时，还要处罚相关责任人员，即“一事双罚”。

　　《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）实施后，为了明确需要“三同时”配套建设环境保护设施的建设项目范围，原国家环保总局于2002年10月发布了《建设项目环境影响评价分类管理名录》（下称名录），正式建立环评分类管理名录制度：对名录内的，实行环评管理。名录根据社会发展情况不定期更新。由于该名录没有对未被纳入名录的建设项目如何管理予以明确，为此，原国家环保总局于2006年3月10日根据原广东省环保局的请示，作出了《关于〈明确需要配套建设环境保护设施的建设项目的请示〉的复函》，明确名录内的建设项目必须执行环境影响评价和“三同时”管理制度。对名录外的，也要加强管理，凡现场检查和监测表明其污染物排放超过标准，或者该项目投产后的实际环境影响不能满足当地环境功能区划要求的，即可认定该项目需要配套建设环境保护设施。

　　2023年5月25日，承办检察官来到印刷厂，现场勘查企业的油墨用量情况。

　　那么，老徐的工厂在名录里吗？承办检察官经调查核实确认，该印刷厂建厂时在名录内，但被作出行政处罚时已不在名录里了。生态环境部于2020年11月5日审议通过、2021年1月1日正式实施的名录显示，年用低VOCs含油墨量10吨以下印刷企业不纳入环评管理。问题又来了：老徐工厂的印刷机符合“年用低VOCs含油墨量10吨以下”的情形吗？为核清此问题，检察机关找到该市印刷行业协会，咨询老徐工厂印刷机的用墨情况。2023年9月8日，青岛市印刷行业协会出具书面证明：老徐工厂的印刷机在满负荷状态下年用溶剂用墨量在1.5吨至2.5吨之间，符合“年用低VOCs含油墨量10吨以下”的情形。

　　生效判决适用法律错误

　　依法提请抗诉

　　承办检察官到印刷厂检测空气质量。

　　经过充分的调查核实和综合研判，青岛市检察院认为本案生效判决适用法律错误，于2023年11月向山东省检察院提请抗诉，提出的监督意见如下——

　　本案的行政处罚不适用“三同时”罚则。老徐的小印刷厂于2017年7月建厂投产，根据当时实施的名录，所有的印刷项目都纳入名录管理。所以，小印刷厂属于“需要配套建设环保设施”的建设项目，违反“三同时”原则，行政监管机关应根据1998年版《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定仅对企业作出10万元以下的行政处罚。但本案中，行政机关是在2021年3月依据2017年版《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定作出的，对企业与企业负责人分别处罚了60万元和12.5万元。如果行政机关认为小印刷厂的违法行为是持续状态，理应依据行政处罚作出时，即2021年实施的法律规定，而2021年实施的名录却未将老徐印刷厂的项目纳入名录，不应适用“三同时”原则。按照有利于行政相对人“从旧兼从轻”的法律适用原则，老徐的印刷厂不应被处罚。

　　本案“一事双罚”属适用法律错误。行政监管机关认为，老徐的印刷厂违反“三同时”原则的情形是呈延续状态的，老徐是工厂负责人，因此于2021年3月对老徐个人予以处罚是没问题的。但行政机关忽略了一个重要的时间节点：2017年10月1日。2017年10月1日之前实施的《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）明确规定违反“三同时”原则只处罚建设单位；2017年10月1日之后实施的《建设项目环境保护管理条例》（2017年版）才在处罚建设单位的基础上新增了对相关责任人员的处罚，即由此前对建设单位的“单罚”变为对建设单位及单位负责人的“双罚”。本案中，老徐的印刷厂于2017年7月建成投产，此时适用的是1998年版的《建设项目环境保护管理条例》，根据该条例，老徐作为企业负责人，其行为并不构成行政违法。行政处罚时效针对的是行政行为成立即违法的情形，一个不构成行政违法的行为，不能因后续新的法律规定出台而重新构成违法。“法不溯及既往”，这是法律的一项基本原则。所以，对老徐个人的处罚没有法律依据。

　　以抗诉促和解

　　化解行政争议

　　由于环境执法专业性强，检察机关两次邀请高校相关领域专家教授就“三同时”原则、“一事双罚”罚则的适用条件，以及本案中环境违法行为处罚时效的问题组织专题研讨。研讨会均认同检察机关的审查意见，认为本案中的行政处罚未查明“三同时”原则系针对纳入名录管理的“需要配套建设环境保护设施”的建设项目这一前提，未查明“一事双罚”罚则原则上仅适用于2017年版《建设项目环境保护管理条例》实施后的环境违法行为这一前置条件。

　　与此同时，老徐多次到检察机关询问案件办理情况。“如果问题解决不了，这辈子就这样了，145万元，真拿不出来！”老徐无奈地说。

　　2023年6月8日，检察官办案组接待印刷厂法定代表人来访，对案件证据进行调查核实。

　　“不但要解决，还要快解决！”检察机关先是与行政监管机关就本案的法律适用等问题举行座谈会，充分听取行政机关意见的同时，详细通报检察机关的审查意见，建议行政机关主动化解行政争议，助力小微企业健康发展。为推动行政争议实质性化解，检察机关在依法提出抗诉的同时，把行政争议形成过程中双方当事人的过错列出清单，推动双方自愿达成和解，主动履行和解内容。

　　行政机关经研究，认可检察机关的意见，与老徐达成和解：行政监管机关向法院撤回强制执行申请，两份行政处罚决定不再执行；老徐和印刷厂向检察机关申请撤回监督申请。今年2月22日，检察机关对该案终结审查；2月26日，法院对该案终结执行，对老徐的强制执行措施全部解除。

　　针对行政处罚错误适用“三同时”罚则以及“一事双罚”罚则的共性问题，检察机关以检察建议以及现场交流等方式，督促行政机关与法院规范环境执法行政处罚的工作流程与审判工作。督促行政机关重新梳理行政执法流程，明确“三同时”罚则与“一事双罚”罚则的适用前提。对未纳入名录的建设项目，要加强现场检查与监测，对经现场检查与监测确认不符合相关环保要求的建设项目，要依法要求配套建设环境保护设施。行政机关采纳检察建议，重新梳理了行政执法流程，明确了“三同时”罚则和“一事双罚”罚则的适用前提。

　　今年7月，该案入选最高检“行政检察与民同行”第十五批典型案例。